DIE WEGE ZUR EIGENSTAATLICHKEIT

Die erste Frage ist jene nach den völkerrechtlich füreine Staatsentstehung entscheidenden Kriterien; danach ist unter Anlegen derselben an einen konkreten Sachverhalt zu entscheiden, ob hier ein neuer Staat entstanden ist. Es gibt also von vornherein einen zweifachen Ansatzpunkt für Meinungsverschiedenheiten: einen theoretischen (man ist sich über die Kriterien nicht einig) und einen praktischen (unterschiedliche Beurteilung der konkreten Situation). Dazu kommt, daß dieses Problem von einem anderen überlagert wird, das ihm erst das praktische Interesse für die übrigen Mitglieder der internationalen Gemeinschaft verleiht: Wie haben sie sich in Zusammenhang mit der Entstehung eines Neustaates zu verhalten (hindernd, fördernd oder indifferent)? Tatsächlich wird jede Staatsentstehung vor allem danach beurteilt, welche Konsequenzen sich daraus für den beurteilenden Staat ergeben. So fließen in die rechtliche Beurteilung auch politische Elemente ein, ja nehmen entscheidenden Einfluß auf die Beantwortung der Rechtsfrage selbst.

Gegen Kolonialmächte

Dazu kommt noch, daß die Entwicklung der internationalen Gemeinschaft vor allem nach dem Zweiten Weltkrieg auch in diesem Bereich das Völkerrecht stark beeinflußt hat. Noch in der Zwischenkriegszeit dominierte der voluntaristische Standpunkt, die völkerrechtliche Erheblichkeit einer Staatsentstehung für jeden anderen Staat hänge entscheidend von der Haltung ab, die er selbst zu diesem Vorgang einnehme; dabei könne er nach politischen Opportunitätserwä-gungen vorgehen.

Diese Auffassung, nach der ein Staat für einen anderen völkerrechtlich erst existiert, wenn dieser ihn anerkannt hatte, verlor nach dem Zweiten Weltkrieg ihre herrschende Stellung zugunsten einer mehr realistischen, welche die Entstehung eines Staates als rein faktischen Vorgang ansah. Das Völkerrecht knüpft danach an diese objektive Wirklichkeit (unabhängig von der politischen Opportunität für dritte Staaten) an und gewährt dem neuen Staat automatisch die völkerrechtlichen Mindestrechte (auf Frieden, wohl auch auf angemessene Entwicklung). Weist diese Auffassung dritten Staaten keine unmittelbare Rolle zu, so geht die aus dem von der UNO geförderten Prozeß der Dekolonisation stammende Forderung weiter, auf das Prinzip der Selbstbestimmung gegründete Unabhängig-keitsbestrebungen eines Volkes müßten auch gegen die Kolonialmacht unterstützt werden, während letzterer umgekehrt keine Unterstützung gewährt werden dürfe. Dementsprechend wurden verschiedene Nationale Befreiungsbewegungen als unabhängige Handlungseinheiten völkerrechtlich anerkannt und politisch, gelegentlich auch militärisch unterstützt, ohne daß sie über das Gebiet, das zu vertreten sie beanspruchten, eine effektive Herrschaft ausgeübt hätten.

Die westliche Staatengruppe (in der UNO eine zahlenmäßig kleine, aber sehr bedeutende Minderheit) stand dieser gelegentlich als „Ideologisie-rung des Völkerrechts" abqualifizierten Entwicklung freilich reserviert gegenüber; auch bezog die UNO-Praxis das Selbstbestimmungsrecht lange Zeit hindurch nur auf überseeische Territorien, um die Unterstützung der Sowjetunion für den Deko-lonisationsprozeß nicht zu verlieren. (Die UdSSR ist beziehungsweise war zwar die letzte große Kolonialmacht, die von Rußland in den letzten 200 Jahren unterworfenen Gebiete lagen aber nicht in Übersee.)

Dieses von den verschiedensten Interessen diktierte Konglomerat rechtlicher und politischer Standpunkte macht die Schwierigkeiten verständlich, die die internationale Gemeinschaft auch heute noch mit Staatsentstehungen hat, die sich nicht reibungslos, sondern im (auch militärischen) Ringen eines Volkes um seine Eigenstaatlichkeit vollziehen. Die vordergründig bestehende Rechtsunsicherheit dient übrigens manchen als willkommener Vorwand, gegenüber einem solchen Vorgang gerade jenen Standpunkt zu beziehen, der ihrem Eigeninteresse am besten dient. Diese Rechtsunsicherheit ist freilich nicht unüberwindbar. Gegensätzliche Standpunkte können nicht gleichwertig sein, ihr Widerspruch muß in der Hierarchie der völkerrechtlichen Normen seine Auflösung finden. Hierzu darf man sich freilich nicht allein an der wertungsscheuen Politik der Staaten orientieren; eher an der Tätigkeit internationaler Gerichte und Schiedsgerichte, die ja auch trotz gegensätzlicher Standpunkte der Streitparteien herausarbeiten müssen, was völkerrechtlich gilt.

Nichteinmischung und Gewalt

Vor diesem Hintergrund wird klar, warum den von der Völkerrechtswissenschaft traditionell dargestellten Staatsentstehungsweisen weniger praktische Bedeutung zukommt als dem Umstand, ob sich die Entstehung eines neuen Staates konfliktlos vollzieht oder nicht. Ein solcher Konflikt stellt nämlich die übrigen Mitglieder der internationalen Gemeinschaft vor die Notwendigkeit, ihm gegenüber Position zu beziehen, wobei jede von einem anderen Staat eingenommene Haltung zumindest indirekte Rückwirkungen auf den betreffenden Konflikt hat. Dies gilt selbst für die Position striktester Nichteinmischung. Sie trifft ja nicht beide Konfliktparteien gleichermaßen, sondern wirkt zugunsten jener, die - ohne notwendigerweise das Recht auf ihrer Seite zu haben - eher in der Lage ist, ihren Standpunkt mit Gewalt durchzusetzen.

Klassische Staatsentstehungsweisen sind die Bildung eines Neustaates auf staatenlosem Gebiet (mangels terra nullus heute nur noch von historischem Interesse), der Zusammenschluß zweier oder mehrerer Staaten zu einem Neustaat (zum Beispiel die Gründung des Deutschen Reiches 1871; nicht hingegen die deutsche Wiedervereinigung 1990, durch die lediglich die BRD um das Staatsgebiet der ehemaligen DDR - die neuen Bundesländer-vergrößert wurde) und die Bildung eines Neustaates durch Abtrennung vom Mutterland. Geschieht diese einvernehmlich, so spricht man auch von Emanzipation (Entlassung durch das Mutterland), ein aus dem Dekolonisationsprozeß bekannter Vorgang, bei dem oft auch Probleme der Staatennachfolge (in Staatsverträge, -vermögen, -schulden, Archive und dergleichen) einer vertraglichen Regelung zugeführt werden. Geschieht die Abtrennung nicht einvernehmlich, so spricht man auch von Sezession (zum Beispiel 1776 die USA von Großbritannien, ab 1810/11 die lateinamerikanischen Staaten von Spanien und Portugal, 1830 Belgien von den Niederlanden, Griechenland vom Osmanischen Reich). Auch diese kann friedlich bleiben, wenn sich das Mutterland in die Unabhängigkeitserklärung schickt und auf ein Vorgehen gegen den sezedierenden Teil verzichtet.

Oft sind Sezessionen jedoch von militärischen Auseinandersetzungen begleitet (zahlreiche Beispiele vom amerikanischen Unab-. hängigkeitskrieg bis zu den antikolonialen Kriegen in Indochina, Indonesien, Algerien und Schwarzafrika nach dem Zweiten Weltkrieg).

Die Dismem-bration, der Zerfall eines Staates in mehrere Nachfolgestaaten (zum Beispiel Österreich-Ungarn nach dem Ersten Weltkrieg) kann ebenfalls im Einvernehmen (zwischen der sich auflösenden Zentralgewalt und den neuen staatlichen Autoritäten beziehungsweise diesen untereinander) oder ohne ein solches erfolgen. Dann besteht eine Ähnlichkeit zur Sezession, wobei etwaige militärische Auseinandersetzungen weniger mit der verlöschenden Zentralgewalt als zwischen den Nachfolgestaaten untereinander zu besorgen stehen (zum Beispiel Kärntner Abwehrkampf 1918/19).

Ob in einem konkreten Fall tatsächlich ein neuer Staat entstanden ist, kann nur unter Berücksichtigung aller relevanten Umstände beantwortet werden. Die Frage ist zu bejahen, wenn die staatliche Elemententrias (Staatsvolk, Staatsgebiet, Staatsgewalt) gegeben ist. Die Grenzen des Neustaates müssen noch nicht endgültig feststehen, doch muß ein Kerngebiet auszumachen sein. Bedeutsamer ist, ob die neue Staatsgewalt eine efffektive Kontrolle über das beanspruchte Gebiet und dessen Einwohner dergestalt ausübt, daß sich ihre Anordnungen gegenüber letzteren regelmäßig durchsetzen (Souveränität nach innen) und keiner wirksamen äußeren Einflußnahme unterliegen (Souveränität nach außen). Eine ausschließlich auf die Effektivität abstellende Auffassung fordert, daß sich die neue Staatsgewalt nach innen und außen mit Aussicht auf Dauer durchgesetzt hat, und qualifiziert ihre Träger vorher nur als Aufständische.

Hingegen kann sich eine Auffassung, die auch die Frage der Rechtmäßigkeit des Unabhängigkeitsanspruches als Kriterium einbezieht, mit einem geringeren Maß an Effektivität zufrieden geben; in diesem Fall steht zum Beispiel der Qualifikation eines unter begründeter Berufung auf das Selbstbestimmungsrecht proklamierten Neustaates, der seinen Bestand noch gegen die alte Zentralgewalt und/ oder Teile des ursprünglichen Gesamtstaates verteidigen muß, aber die Unterstützung des eigenen Volkes genießt, als Staat nichts im Wege. Beide Auffassungen konvergieren übrigens insoweit, als auch die erstere nur auf das Kriterium relativer Dauerhaftigkeit abstellen kann (kein Staat hat die Garantie ewigen Fortbestandes), für eine solche Prognose ist aber die Haltung des Reststaates nur ein Faktor unter mehreren.

Zumindest gleich bedeutsam ist die Haltung der' übrigen Mitglieder der internationalen Gemeinschaft. Ihr Eintreten für den unversehrten Fortbestand des Altstaates wird die Position des sezedierenden Neustaates er-schweren;/indetdieserumgekehrt internationale Unterstützung, wird dies zur Festigung seiner Unabhängigkeit beitragen und den Machtträgem im Reststaat die Aussichtslosigkeit etwaiger Gewaltmaßnahmen verdeutl i-chen. So ist die von anderen Staaten bezogene Stellung (Anerkennung und eventuelle Unterstützung des Neustaates oder Nichtanerkennung und eventuelle Unterstützung von Maßnahmen gegen ihn) selbst ein entscheidender Faktor auch in einem Szenario, das auf die normative Kraft des Faktischen abstellt.

Internationale Solidarität

Dies zeigt, daß die Frage nach der Enstehung eines Staates in ihrem wesentlichsten Aspekt (welche Haltung nämlich die anderen Staaten dazu einzunehmen haben) nicht beantwortet werden kann, ohne daß die Legitimität des Vorganges geprüft und damit eine Wertung desselben vorgenommen wird. Der Weg zur Eigenstaatlichkeit unter Berufung auf das Selbstbestimmungsrecht ist dann legitim, wenn die inneren (politischen, wirtschaftlichen, kulturellen) Umstände des betreffenden Staates die natürlichen Ansprüche eines Volkes und seiner Angehörigen auf freie Entfaltung und Entwicklung unmöglich oder doch so schwermachen, daß ein Weiterverbleib im Staat zumindest unzumutbar wird.

Ein so verstandenes Selbstbestimmungsrecht muß zu den allgemeinen und fundamentalen Prinzipien des Völkerrechts gezählt werden; es kann daher keinen guten Grund geben, es in seiner Anwendung auf bestimmte Regionen unserer Erde zu beschränken.

Legitime Ansprüche zu unterstützen, verwehrt das Völkerrecht keinem Staat. Der heute so oft proklamierte Grundsatz der internationalen Solidarität fordert sogar eine solche Unterstützung. Sie kann dem Neustaat rechtlich vor allem durch Anerkennung, sonst aber in mannigfacher Weise moralisch und materiell gewährt werden, wenn nötig, auch militärisch.

Der Verfasser ist Ordentlicher Professor für Völkerrecht und Vorstand des Instituts für Völkerrecht und Internationale Beziehungen der Johannes Kepler Universität Linz.